Celé znění judikátu:
žalobce: Spolek pro seniory Mír Práče, z.s., IČO 06053483
sídlem Práče č. p. 197, 671 61 Práče
zastoupený advokátem Mgr. Robertem Plickou
sídlem Národní 58/32, 110 00 Praha
proti
žalovanému: Státní úřad inspekce práce
sídlem Kolářská 451/13, 746 01 Opava
o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 2. 2020, č. j. 8182/1.30/19-3, sp. zn. S9‑2019-201, a ze dne 23. 1. 2023, č. j. 4727/1.30/22-3, sp. zn. S9-2021-542,
takto:
- Žaloba se zamítá.
- Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
- Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Krajskému soudu v Brně napadly dvě samostatné žaloby žalobce (věci původně vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 29 A 6/2020 a sp. zn. 29 Ad 3/2023) směřující proti v záhlaví citovaným rozhodnutím žalovaného, jimiž zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 1. 8. 2019, č. j. 10092/9.30/19-13, a ze dne 1. 4. 2022, č. j. 30983/9.30/21-13, kterými správní orgán prvního stupně uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, v rozhodném znění (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), jehož se dopustil tím, že v rozhodnutích jmenovaným osobám umožnil výkon nelegální práce v České republice dle § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti, tedy závislé práce mimo pracovněprávní vztah, a to na pozici asistent péče. Za uvedené přestupky byla žalobci podle § 35 písm. b) a § 46 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení proti nim, v rozhodném znění (dále jen „přestupkový zákon“) a § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti uložena pokuta ve výši 900 000 Kč, resp. ve výši 1 600 000 Kč.
2. Krajský soud usnesením ze dne 7. 6. 2024, č. j. č.j. 29 Ad 6/2020-138, předmětné žaloby dle § 39 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) spojil ke společnému projednání s tím, že nadále budou vedeny pod spisovou značkou 29 Ad 6/2020, pod níž byla vedena ta z věcí, v níž žaloba soudu došla nejdříve.
II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě
3. Ve včas podané žalobě (§ 72 odst. 1 ve spojení s odst. 3 s. ř. s.), splňující též ostatní podmínky řízení (§ 65, § 68 a § 70 s. ř. s.), žalobce navrhuje, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil.
4. Žalobce v první řadě namítá, že žalovaný nesprávně hodnotil povahu výkonu činnosti asistentů péče, kteří svou činnost vykonávali pro členy žalobce. Žalovaný se zabýval pouze vztahem nadřízenosti a podřízenosti, a tím, kdo vyplácí asistentům péče odměnu, a to ještě nedostatečně, neboť o vztahu nadřízenosti a podřízenosti usuzoval pouze na základě zjištění, že asistentům péče je vedena docházka a rozpis služeb, což nemůže být považováno za naplnění znaků závislé práce. Nadto žalovaný nešetřil, zda jsou odměny asistentům péče vypláceny z prostředků spolku, nebo z prostředků členů spolku, které spolek pouze spravuje. Žalobce dále podotýká, že je to skutečná povaha odváděné práce, v jejímž kontextu je potřeba posuzovat naplnění znaků závislé práce, přičemž v případě žalobce nedocházelo k vytvoření jakéhokoliv vztahu mezi žalobcem a asistenty péče, kterým měl dle žalovaného umožnit výkon nelegální práce. Žalobce je tak přesvědčen, že se žalovaný dopustil nesprávného posouzení věci, neboť žalobce žádným osobám výkon nelegální práce neumožnil.
5. Dále žalobce namítá procesní pochybení, kterých se žalovaný dopustil při výkonu kontrol a v průběhu samotných správním řízení. V právní řadě namítá pochybení, spočívající ve skutečnosti, že kontroloři správního orgánu prvního stupně do prostor žalobce vešli, aniž by je vpustil statutární orgán žalobce, což je porušení § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, v rozhodném znění (dále jen „zákon o inspekci práce“). Jestliže žalovaný argumentuje tím, že kontrolory do kontrolovaných prostor vpustili asistenti péče, pak tato argumentace je lichá, neboť asistenti péče se nikdy nijak nepodíleli na činnosti žalobce – jedná se o asistenty péče členů žalobce. Dále žalobce připomíná, že předseda žalobce byl při kontrole následně přítomen, nicméně tato skutečnost nemůže zhojit to, že kontrola byla bez jeho přítomnosti zahájena.
6. Žalobce rovněž poukazuje na skutečnost, že prostory, které žalobce pronajímá, jsou obydlím všech jeho členů, přičemž kontroloři správního orgánu prvního stupně narušili nedotknutelnost obydlí, garantovanou Listinou, protože vstoupili do tohoto obydlí, někdy i přímo do pokojů členů žalobce, aniž by k tomu měli souhlas, soudní příkaz nebo zákonné zmocnění. Kontroloři správního orgánu prvního stupně nemohli mít před zahájením kontroly žádné hmatatelné důkazy o tom, že by u žalobce docházelo k podnikání nebo jiné hospodářské činnosti, a veškeré domnělé důkazy tak správní orgán prvního stupně získal až po neoprávněném narušení obydlí členů žalobce. Veškeré důkazy, které správního orgán prvního stupně získal, jsou tak nepoužitelné ve správním řízení, neboť byly získány nezákonně.
7. Žalobce dále namítá porušení zásady legality a zásady proporcionality. Proporcionalita byla dle žalobce porušena tím, že žalovaný použil k odůvodnění svých rozhodnutí i výslechy seniorů, trpících závažnými nemocemi a účelově od nich získával zcela z kontextu vytržené informace ohledně žalobce, přičemž návodně používal pracovněprávní terminologii. Žalobce dále uvádí, že žalovaný se dopustil nezákonného postupu, když neprovedl svědecké výpovědi osob, u nichž to žalobce navrhoval. Konečně žalobce namítá, že pokuta, uložená žalovaným za spáchané přestupky, má pro žalobce likvidační charakter.
III. Vyjádření žalovaného a replika žalobce
8. Žalovaný ve vyjádření k žalobě poukazuje na obsahovou totožnost žalob s odvoláními proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Z toho důvodu také k jednotlivým žalobním bodům odkazuje na obsah odůvodnění napadeného rozhodnutí, který následně ve stručnosti rekapituluje a z jeho příslušných pasáží cituje. V neposlední řadě žalovaný odmítá, že by se při výkonu kontrolní činnosti dopustil jakéhokoliv pochybení v rozporu se zákonem.
9. V replice k vyjádření žalovaného žalobce setrvává na své argumentaci ohledně nesprávného právního posouzení otázky povahy činnosti daných asistentů péče a použití nesprávného právního rámce (zákoník práce), který na jejich činnost nedopadá.
IV. Předchozí soudní řízení
10. Krajský soud v Brně již o věci jednou meritorně rozhodl rozsudkem ze dne 30. 9. 2021, č. j. 29 Ad 6/2020-106, kterým žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
11. Nejvyšší správní soud nicméně ke kasační stížnosti žalobce citovaný rozsudek krajského soudu rozsudkem ze dne 21. 3. 2023, č. j. 6 Ads 334/2021-41, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). Aniž by se Nejvyšší správní soud zabýval meritem věci, přistoupil ke zrušení napadeného rozsudku krajského soudu, neboť ten zatížil řízení podstatnou procesní vadou, spočívající v tom, že ve věci rozhodl, aniž by nařídil ústní jednání, ačkoliv na něm žalobce trval, a proto nebyly splněny zákonné podmínky pro postup dle § 51 odst. 1 s. ř. s., jak nesprávně učinil krajský soud.
V. Ústní jednání konané dne 15. 10. 2024
12. Krajský soud, vázán závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) proto nařídil ústní jednání, konané dne 15. 10. 2024. V jeho průběhu žalobce i žalovaný setrvali na svých stanoviscích a argumentaci obsažené v žalobě, ve vyjádření k žalobě, resp. v replice k tomuto vyjádření. Žalobce k důkazu navrhoval vyslechnutí některých asistentů sociální péče (aniž by je konkrétně jmenoval), kteří dříve působili u žalobce, a to za účelem znevěrohodnění jejich původních výpovědí, neboť se jednalo o zhrzené bývalé spolupracovníky, se kterými žalobce rozvázal smluvní vztah a kteří se chtěli žalobci mstít.
13. Krajský soud tyto důkazní návrhy zamítl, neboť je shledal nadbytečnými, jelikož skutkový stav zjištěný správními orgány považoval za dostatečný. Nadto má krajský soud za to, že posouzení věrohodnosti, příp. objektivnosti podaných výpovědí již představuje fázi hodnocení provedených důkazů a je vždy povinností správního orgánu, příp. soudu i tyto okolnosti ve vztahu ke svědeckým výpovědím zvážit. Za tímto účelem postrádá smysl provádět tentýž důkaz znovu. Navíc krajskému soudu se jeví tento argument žalobce do značné míry účelový, neboť výpovědi o charakteru jejich činnosti podávaly primárně osoby, které v té době spolupracovali s žalobcem v pozici asistentů sociální péče.
VI. Posouzení věci soudem
14. Krajský soud přezkoumal v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) napadená rozhodnutí žalovaného, včetně řízení předcházejícího jeho vydání, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná (§ 78 odst. 7 s. ř. s.).
15. Podstatu nyní projednávané věci tvoří především nesouhlasná polemika žalobce se závěry žalovaného (a správního orgánu prvního stupně) ohledně povahy činnosti asistentů péče, kteří poskytovali služby sociální péče na základě smluv o poskytování pomoci, uzavřených s členy žalobce.
16. Podle § 78 odst. 1 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, v rozhodném znění (dále jen „zákon o sociálních službách“), platí, že „[s]ociální služby lze poskytovat jen na základě oprávnění k poskytování sociálních služeb, není-li v § 83 a § 84 stanoveno jinak; toto oprávnění vzniká rozhodnutím o registraci.“ Podle § 83 odst. 1 stejného zákona platí, že „[r]egistrace podle § 79 se nevyžaduje, poskytuje-li osobě pomoc osoba blízká nebo asistent sociální péče, který tuto činnost nevykonává jako podnikatel.“
17. Krajský soud po přezkoumání napadených rozhodnutí konstatuje, že se ztotožňuje se závěry žalovaného formulované v jejich odůvodnění a považuje je za zcela dostačující, srozumitelně a podrobně se vypořádávající s veškerým námitkami, které žalobce uvedl v odvoláních proti rozhodnutím správního orgánu prvního stupně. Tyto se do značné míry obsahově shodují žalobními námitkami, a proto krajský soud v nyní projednávané věci považuje za dostačující, pokud se při vypořádání žalobních námitek odkáže na odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného. Jak ostatně vyplývá z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, „[j]e-li rozhodnutí žalovaného správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud správné závěry se souhlasnou poznámkou osvojil.“ (srov. rozsudky ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005-130, č. j. 1350/2007 Sb. NSS, ze dne 20. 7. 2016, č. j. 3 As 46/2014-28, či ze dne 25. 10. 2016, č. j. 7 As 175/2016-32), což je i případ v nyní projednávané věci. Tento postup ostatně Nejvyšší správní soud posvětil ve skutkově velmi obdobné věci v rozsudku ze dne 4. 4. 2019, č. j. 3 Ads 336/2017-63.
18. Co se tedy týče námitky nezákonného zahájení kontrol u žalobce, z obsahu správních spisů vyplývá, že správní orgán prvního stupně zahájil dne 25. 6. 2018 a dne 27. 7. 2020 v sídle žalobce kontrolu dle § 5 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce v rozsahu § 3 odst. 1 tohoto zákona, a podle § 125 zákona o zaměstnanosti, jejichž předmětem bylo dodržování pracovněprávních předpisů dle § 126 odst. 2 zákona o zaměstnanosti, se zaměřením zejména na umožnění výkonu nelegální práce a výkon nelegální práce. Výsledky kontrol jsou shrnuty v Protokolu o kontrole č.j. 18941/9.71/18-9. ze dne 12. 12. 2018 a v Protokolu o kontrole č.j. 21515/9.71/20-9 ze dne 12. 5. 2021.
19. Žalobce namítá, že pracovníci inspektorátu postupovaly v rozporu s § 7 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, dle něhož platí, že „[I]nspektor je oprávněn … a) vykonávat kontrolu podle tohoto zákona, je-li při jejím zahájení přítomen člen statutárního orgánu kontrolované osoby, zástupce kontrolované osoby, zaměstnanec kontrolované osoby, spolupracující rodinný příslušník nebo jiná fyzická osoba, která vykonává nebo zabezpečuje činnost, která je předmětem činnosti kontrolované osoby; na místech, na kterých by mohlo dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo zdraví inspektora, může být kontrola vykonána jen za doprovodu fyzické osoby pověřené k tomu kontrolovanou osobou.“ Konkrétně žalobce namítá, že pracovníci do prostor žalobce vešli, aniž by je vpustil statutární orgán žalobce. S tímto názorem se krajský soud neztotožňuje, neboť má za to, že k pochybení ze strany kontrolujícího orgánu nedošlo. Oprávnění pod citovaným ustanovením písm. a) předpokládá vždy přítomnost osoby v určitém, užším či vzdálenějším, vztahu ke kontrolované osobě, když okruh těchto osob je ze zákona o inspekci práce poměrně široký. Toto oprávnění tedy předpokládá, že u kontroly nemusí být vždy přítomen statutární orgán kontrolované osoby, ale vyžaduje, aby byla zahájení kontroly přítomna fyzická osoba, která má ke kontrolované osobě vztah spočívající zejména v oblasti pracovněprávní. Proto lze považovat za zahájenou i takovou kontrolu, která byla zahájena např. pouze s řadovým zaměstnancem kontrolované osoby, a to bez rozlišení, zda se jedná o zaměstnavatele, který má zaměstnanců sto, či pouze jednoho. Výše uvedené je možné dovodit i z judikatury správních soudů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 As 43/2004-51: „Ze zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, výslovně nevyplývá, že kontrolovaná osoba musí být vždy fyzicky přítomna provádění kontroly. Skutečná kontrola má totiž význam a smysl pouze tehdy, pokud se minimalizuje riziko manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci.“).
20. Na druhé straně není možné odhlédnout jistou problematičnost tohoto ustanovení v případě kontroly nelegálního zaměstnávání, protože de facto dochází k situaci, kdy po vyhodnocení kontroly bude zjištěno, že fyzická osoba, se kterou byla zahájena kontrola, nebyla ani v době zahájení kontroly zaměstnancem kontrolované osoby a činnost, která byla zachycena, nebyla jejím předmětem činnosti. K tomu Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku č. j. 2 As 43/2004-51 uvádí: „Povinnost kontrolních pracovníků oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly směřuje k možnosti kontrolované osoby bránit svá práva v průběhu kontroly a je-li to možné, být přítomna jejímu průběhu. Je vyloučeno, aby v případě kontroly úřadu práce nebyl o jejím zahájení vyrozuměn statutární orgán kontrolované společnosti, je-li přítomen, a v opačném případě jiná odpovědná osoba. Nepostačuje, jedná-li kontrolní pracovník pouze s osobou, u níž je sporné i to, zda je vůbec zaměstnancem společnosti.“ Z praktického hlediska je pak tedy vhodné tento druh kontrol po zahájení u kontrolované osoby oznámit statutárovi či odpovědnému zástupci kontrolované osoby, když toto oznámení může a bude uskutečněno až po faktickém zahájení kontroly na místě, a to s co nejmenším časovým odstupem, jakkoliv je prokazatelnost telefonické oznámení sporná a nelze ji obecně doporučit. (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2017, č. j. 9 Ad 14/2014–64).
21. V nyní projednávané věci kontroloři v obou případech před zahájením kontroly prokázali svá oprávnění k výkonu kontroly služebními průkazy a zákonným způsobem zahájeni kontroly oznámili S. G., předsedovi výboru žalobce. V jejím průběhu komunikovali s osobami, které zabezpečovaly činnost, která je předmětem činnosti žalobce – tedy zabezpečovaly péči o členy žalobce. Nadto v případě první kontroly ze dne 25. 6. 2018, jak vyplývá z protokolu, byl fyzicky přítomen i samotný S. G. Žalobní argumentaci v tomto ohledu krajský soud považuje za lichou, neboť k zákonnosti zahájení kontroly inspektorátem práce je nezbytné, aby osoby, s nimiž je kontrola zahájena, zabezpečovaly činnost, která je předmětem činnosti žalobce. Předmětem činnosti žalobce, jak žalobce sám uvádí, je péče o své členy. Není pravdou, že žalobce neměl s asistenty péče žádný vztah, takto mělo nastavení vztahů s asistenty péče pouze vypadat, jak k tomu dospěli žalovaný i správní orgán prvního stupně. Krajskému soudu proto není zjevné, na základě čeho dospívá žalobce k závěru, že oblastní inspektorát si musel být jistý tím, že na základě nezákonně zahájené kontroly nemůže mít ve věci úspěch, neboť veškeré důkazy, které při této kontrolní prohlídce získal jsou z procesního hlediska nepoužitelné. Žalobce nadto neuvádí, v čem jsou závěry správního orgánu prvního stupně vytrženy z kontextu, které otázky pokládal správní orgán prvního stupně při kontrole návodně nebo jak mělo použití pracovněprávní terminologie ovlivnit to, co vypovídaly jednotlivé osoby v rámci kontroly. Ve zbytku se k této námitce odkazuje krajský soud na argumentaci žalovaného na str. 8 až 9 odůvodnění napadeného rozhodnutí ze dne 18. 2. 2020.
22. K namítanému porušení nedotknutelnosti obydlí z důvodu absence zákonného zmocnění pro její provedení krajský soud uvádí, že se ztotožňuje s argumentací žalovaného, který se taktéž vypořádal s touto námitkou v napadeném rozhodnutí. Podle § 7 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), „kontrolující je v souvislosti s výkonem kontroly oprávněn vstupovat do staveb, dopravních prostředků, na pozemky a do dalších prostor s výjimkou obydlí, jež vlastní nebo užívá kontrolovaná osoba anebo jinak přímo souvisí s výkonem a předmětem kontroly, je-li to nezbytné k výkonu kontroly. Do obydlí je kontrolující oprávněn vstoupit jen tehdy, je-li obydlí užívané k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti nebo v případě, kdy se mají prostřednictvím kontroly odstranit pochybnosti o tom, zda je obydlí užívané k těmto účelům a nelze-li dosáhnout splnění účelu kontroly jinak. Vlastníci nebo uživatelé těchto prostor jsou povinni kontrolujícímu vstup umožnit.“
23. Pokud žalovaný namítá, že při aplikaci § 7 kontrolního řádu nebyla respektována zásada proporcionality, když bylo zasahováno do ústavně zaručeného práva členů spolku na nedotknutelnost obydlí, aniž by si žalovaný zjistil potřebné skutečnosti od jiných orgánů veřejné správy bez nutnosti zásahu do práva na nedotknutelnost obydlí žalobce, s touto námitkou se krajský soud neztotožňuje. V čl. 12 odst. 3 Listiny základních práv a svobod jsou vymezeny podmínky, při jejichž splnění je zásah do nedotknutelnosti obydlí možný. Takové omezení ústavně zaručeného práva na nedotknutelnost obydlí je možné, jen je-li to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku. V posuzovaném případě je omezení ústavního práva na nedotknutelnost obydlí v § 7 kontrolního řádu koncipováno právě za účelem provedení kontroly za účelem odstranění pochybností o provádění hospodářské činnosti žalobce v souladu s předpisy, tj. za účelem ochrany veřejného pořádku. Pokud jde o námitku nepřiměřenosti, tu zaručuje citovaný § 7 kontrolního řádu tak, že do obydlí sloužícího k podnikání nebo provozování jiné hospodářské činnosti může kontrolující vstoupit pouze, je-li to nezbytné ke splnění účelu kontroly a nelze-li tohoto účelu dosáhnout jinak. Krajský soud v nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že odstranit pochybnosti o tom, zda bylo sídlo/obydlí členů spolku užíváno k jiné hospodářské činností žalobce nebo asistentů sociální péče, z podstaty nebylo možné učinit šetrnějším způsobem, než je kontrola samotného sídla, neboť nelegální zaměstnávání či provozování hospodářské činnosti tkví právě v tom, že je před orgány veřejné moci utajováno, a tudíž o něm nelze čerpat informace z jiných zdrojů přístupných orgánům veřejné správy, než přímým kontaktem s dotyčnými osobami v místě výkonu kontrolované činnosti (potenciálně nelegální práce). V této souvislosti soud uvádí, že se neztotožnil s námitkou, že správní orgány si měly namísto kontroly vyžádat informace od příslušných orgánů.
24. K poslední námitce procesního charakteru, spočívající v neprovedení navržených svědeckých výpovědí, krajský soud uvádí, že správní orgán prvního stupně dostatečně odůvodnil neprovedení předmětných svědeckých výpovědí tím, že pro zjištění skutkového stavu jsou tyto důkazy nadbytečné, neboť by k meritu věci nepřinesl ničeho nového. Správní orgán prvního stupně vyslechl dostatečné množství asistentů péče, pečujících o členy žalobce, jejichž výpovědi byly vnitřně souladné, vzájemně se doplňovaly a společně s dalšími důkazy byly dostatečné pro právní zhodnocení skutkového stavu. Za těchto okolností není správní orgán prvního stupně povinen provádět svědecké výpovědi dalších osob, které prováděly stejnou činnost, jako již vyslechnuté osoby. I v tomto směru se tedy krajský soud shoduje s názorem žalovaného.
25. Pokud jde o stěžejní žalobní námitku, tj. nesprávné posouzení otázky povahy činnosti daných asistentů péče, krajský soud v tomto ohledu uvádí, že tuto námitku je vhodno vypořádat společně s námitkou samotného hodnocení naplnění definičních znaků závislé práce.
26. Zákon o zaměstnanosti definuje v § 5 písm. e) bodu 1 (který je relevantní pro případ žalobce) nelegální práci jako „výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“. O tom, že v době provedené kontroly mezi žalobcem a jmenovanými nějaká písemná pracovněprávní smlouva či dohoda, jež by formálně nastolila pracovněprávní vztah, uzavřena nebyla, není mezi účastníky sporu. Rozhodující pro posouzení případu bude tedy obsah sousloví „výkon závislé práce“. Ohledně pojmu „závislá práce“ odkazuje zákon o zaměstnanosti na § 2 zákoníku práce z roku 2006. Toto ustanovení definuje závislou práci ve svém odstavci 1 následovně: „Závislou prací je práce, která je vykonávána ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.“ V odstavci 2 citovaného ustanovení pak zákon dodává: „Závislá práce musí být vykonávána za mzdu, plat nebo odměnu za práci, na náklady a odpovědnost zaměstnavatele, v pracovní době na pracovišti zaměstnavatele, popřípadě na jiném dohodnutém místě.“ Krajský soud při hodnocení definičních znaků závislé práce odkazuje na judikaturu správních soudů, zejména pak na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013-35, v němž konstatoval, že „společným rysem všech znaků závislé práce vymezených v § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce [§ 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti] obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu.“
27. Prizmatem výše uvedených kritérií hodnocení definičních znaků závislé práce krajský soud posoudil konkrétní závěry správních orgánů v nyní projednávané věci, dle nichž žalobce jmenovaným osobám umožnil výkon závislé práce dle § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006, přičemž má za to, že se jedná o závěry správné, podrobně zdůvodněné a založená na dostatečně zjištěném skutkovém stavu. Pro stručnost krajský soud odkazuje zejména na stranu 22 až 25 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 18. 2. 2020 a strany 10 až 11 napadeného rozhodnutí, přičemž nepovažuje za nezbytné jejich závěry zde znovu rekapitulovat.
28. Krajský soud v tomto směru dodává, že rozhodujícím aspektem bylo posouzení skutečného charakteru vykonávané práce ze strany jmenovaných osob, přičemž nemá pochybnosti o tom, že žalobce, aniž by chtěl krajský soud jakkoliv vyvozovat či domýšlet jeho skutečné úmysly, umožnil asistentům péče, kteří měli uzavřenou smlouvu o pomoci s jednotlivými členy spolku, výkon závislé práce mimo pracovněprávní vztah, což mělo být zastřeno právě uzavřenými smlouvami o pomoci. Přestože se krajský soud ztotožňuje s názorem žalovaného, že a priori není vyloučen výkon práce na základě smluv uzavřených dle občanského zákoníku, avšak při současném splnění předpokladu, že tímto prostřednictvím nebude vykonávána práce naplňující znaky závislé práce. Jelikož však v případě asistentů sociální péče bylo naděvší pochybnost v řízení prokázáno, že tyto znaky kumulativně naplněny byly, nelze než uzavřít, že výkon práce asistentů sociální péče na základě smluv o poskytování pomoci asistentem sociální péče byl ze zákona vyloučen, neboť tento měl probíhat výlučně v základním pracovněprávním vztahu. Formální smluvní základ mezi žalobcem, jeho klienty a předmětnými asistentkami tudíž automaticky nelze považovat za důkaz, že skutečně docházelo k poskytování takového druhu sociální pomoci, který byl popsán v uzavřených smlouvách. Ve smluvním vztahu se pak na jedné straně objevuje klient a straně druhé hned několik osob v pozici asistentů, kteří mají činnost provádět v budově sídla žalobce nepřetržitě rovným dílem na základě směnného provozu. Krajský soud je přesvědčen, že již tato skutečnost sama o sobě koliduje s povahou institutu asistenta sociální péče, tedy terénní služby poskytované asistentem osobně v přirozeném prostředí klienta. Tyto smlouvy tak dle krajského soudu byly uzavřeny pouze formálně, přičemž obsahově naplnila činnost asistentů péče, pečujících o členy žalobce, znaky závislé práce.
29. Kromě skutečnosti, že péče byla poskytována všemi asistenty péče všem členům žalobce v jednom místě na směny, na kterých bylo zpravidla větší množství asistentů (3 až 4), rozvázání vztahu mezi asistenty a členy žalobce neprobíhalo s jednotlivými členy, ale se statutárním orgánem žalobce. Statutární orgán žalobce fakticky koordinoval a dohlížel na činnost asistentů péče, stejně jako jim vyplácel odměnu, a péče byla poskytována členům žalobce v režimu 24/7, považuje krajský soud za nejvíce popírající povahu činnosti asistenta péče, která není závislou prací ani podnikáním, skutečnost, že všichni asistenti péče poskytovali péči všem členům žalobce, jejich činnost byla navzájem zastupitelná a nahraditelná, a zároveň si žádný z členů žalobce nemohl fakticky vybrat, kdo jim poskytne nasmlouvanou péči. Tyto skutečnosti tudíž zřetelně popírají dvoustranný právní vztah, který by měl být na základě smlouvy o pomoci založen mezi osobou, vyžadující pomoc, a asistentem péče – ve výsledku tak sice asistent péče má povinnost bez časového omezení poskytnout péči osobě tuto péči vyžadující, avšak v praxi k tomu často nedojde, neboť tuto činnost za něj vykoná jiná osoba – jiný asistent péče. Je tak zásadním způsobem narušen osobní charakter činnosti, který činnost asistenta péče definuje.
30. K žalobcem akcentovanému znaku nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance lze souhlasit s tím, že jej bez dalšího nelze vyvozovat ze skutečnosti, jestli a jak je stanovena organizační struktura, popř. zda je na pracovišti určen vedoucí zaměstnanec ve smyslu § 11 zákoníku práce, či jaký zdroj finančních prostředků je užit k vyplácení odměn. Naopak podřízenost zaměstnance typicky vyvěrá z osobní (ať již ekonomické či jiné) závislosti zaměstnance na zaměstnavateli, přičemž Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku č. j. 6 Ads 46/2013-35, dovodil, že odměna za práci, jež není samostatným znakem závislé práce, je jednou z okolností, z nichž lze usuzovat na vztah osobní či hospodářské závislosti. Při posuzování vyplácení odměn asistentů sociální péče, jakožto aspektu podřízenosti asistentů sociální péče vůči žalobci, tak nebyl rozhodný pouze zdroj finančního příjmu žalobce, ale současně též mechanismus stanovení výše této odměny, její podklad a další skutečnosti, jak jsou popsány v rozhodnutích žalovaného i správního orgánu prvního stupně.
31. Ostatně asistent péče není zaměstnancem, aby mohl být zastoupen jiným zaměstnancem se stejnou povahou práce, ani podnikatelem, aby mohl sám zaměstnávat osoby k zajištění jeho činnosti. Žádnou jinou, než osobní povahu tak tato činnost nemůže mít, neboť osobní povaha výkonu této činnosti má své důsledky. První z důsledků je skutečnost, že asistent péče může vykonávat služby sociální péče bez registrace, na rozdíl od osob v této oblasti podnikajících. Další důsledky pak z osobní povahy výkonu této činnosti vyplývají v rovině důchodového [§ 5 odst. 2 písm. d) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů] nebo zdravotního [§ 7 odst. 1 písm. g) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění].
32. K prvně jmenovanému důsledku považuje krajský soud za vhodné dodat, že ve své rozhodovací činnosti a v návaznosti na to i Nejvyšší správní soud se mimo jiné zabývaly otázkou, zda jednu z asistentek péče nynějšího žalobce bylo lze z hlediska toho, jaký rozsah péče poskytované asistentem sociální péče (§ 83 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách) osobě závislé na pomoci jiné osoby, považovat za osobu pečující osobně o osobu závislou na pomoci jiné osoby ve smyslu § 5 odst. 2 písm. d) zákona o důchodovém pojištění, přičemž dospěly k závěru, že nikoliv. V rozsudku ze dne 9. 1. 2024, č. j. 8 Ads 390/2021-52, se Nejvyšší správní soud částečně dotknul charakteristiky práce vykonávané u žalobce, když konstatoval, že „souběžná péče o více osob závislých na pomoci jiné osoby (zde sedm osob, s nimiž měla žalobkyně uzavřenu příslušnou smlouvu, či dokonce až 12 osob, vyjdeme-li ze zjištění veřejného ochránce práv, že denní službu ve spolku vykonávali pouze dva asistenti pečující celkem o 23 osob) se svou povahou spíše blíží výdělečné činnosti, neboť z asistenta sociální péče činí „profesionálního pečovatele“. Měla by proto být vykonávána v režimu § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění (jako zaměstnání či samostatná výdělečná činnost) a mělo by z ní být odváděno pojistné.“
33. Ze všech výše uvedených důvodů krajský soud dospěl ke stejnému závěru jako žalovaný a správní orgán prvního stupně, že žalobce ve skutečnosti poskytoval svým členům služby sociální péče, přičemž k zajištění této činnosti využil jiné osoby, povaha jejichž činnosti naplnila znaky závislé práce, aniž by s nimi uzavřel pracovněprávní vztah.
34. K naplnění materiální stránky přestupku krajský soud opět odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz str. 12), kde se žalovaný dle soudu dostatečným způsobem vypořádává s touto námitkou, včetně odkazu na relevantní judikaturu. Lze tedy uzavřít, že standardně dochází k naplnění materiální stránky přestupku již naplněním formálních znaků, a pouze tehdy, odůvodňují-li to specifické a výjimečné okolnosti konkrétního případu, bude možné uvažovat o tom, že materiální stránka přestupku naplněna nebyla. Žádné takové specifické okolnosti umožnění nelegálního zaměstnávání žalobce v nyní projednávané věci nenamítá, proto krajský soud jeho námitku neshledává důvodnou.
35. Pokud jde o námitky proti výši uložené pokuty, posouzení této otázky se dle krajského soudu rozpadá do dvou rovin, jež představuje: i) posouzení zákonnosti uložené pokuty a ii) posouzení otázky její přiměřenosti ve vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem daného případu.
36. Ve vztahu k první otázce, týkající se zákonnosti uložené pokuty krajský soud považuje za nezbytné zdůraznit, že z judikatury správních soudů vyplývá, že „ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správního uvážení soudcovské a sám rozhodl, jaká pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit podle § 78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce, pokud by dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši.“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000-62, či rozsudek ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 77/2012-46). Uložení pokuty v mezích zákonných podmínek je tedy součástí posouzení zákonnosti přezkoumávaného správního rozhodnutí (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), a proto jsou správní soudy oprávněny hodnotit námitky týkající se nepřiměřenosti výše uložené sankce pouze z hlediska zákonnosti. Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom vyplývá, že „při posuzování zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené, koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační.“ [srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, nebo nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.); oba dostupné na http://nalus.usoud.cz]. „Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam jedině tehdy, pokud by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti, v jejímž důsledku by výše uložené sankce neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená okolnostem projednávaného případu.“ (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 77/2012-46, nebo rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18. 12. 2018, č. j. 29 A 250/2016-77).
37. Vázán těmito východisky krajský soud k bodu i) konstatuje, že uložené pokuty ve výši ve výši 900 000 Kč, resp. ve výši 1 600 000 Kč z hlediska „prosté“ zákonnosti obstojí. Žalobce byl sankcionován za přestupky podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, přičemž za takový přestupek lze v souladu s § 35 písm. b) a § 46 přestupkového zákona a s § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč, nejméně však ve výši 50 000 Kč.
38. Poté, co krajský soud shledal uloženou pokutu za zákonnou, zabýval se otázkou, zda není zjevně nepřiměřená, resp. likvidační. I zde krajský soud akceptuje právní závěry, formulované správním orgánem prvního stupně, resp. žalovaného, který se rovněž důkladně s touto námitkou žalobce vypořádává. Je potřeba uvést, že žalobce byl opakovaně v řízení před správním orgánem prvního stupně vyzván k doložení svých osobních a majetkových poměrů, aby se tak mohl vyhnout tomu, že mu bude uložena pokuta, která bude mít likvidační charakter. Žalobce se však k těmto výzvám (i v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) vyjádřil tak, že není povinen nikomu ničeho dokládat – žalobce tak na jedné straně požaduje určitou shovívavost při stanovení výše trestu za strany správního orgánu, na což má dle judikatury Nejvyššího správního soudu právo, na druhou stranu však nečiní ničeho pro to, aby tuto shovívavost mohl správní orgán projevit. Jak totiž vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, konkrétně z usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008-133, „[s]právní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.“ Rozšířený senát se však v citovaném rozhodnutí vyjádřil i ke způsobu, jakým správní orgán v případě potřeby zjišťuje osobní a majetkové poměry pachatele v řízení o jiném správním deliktu. Uvedl, že „[j]e (…) třeba na jedné straně vycházet z toho, že povinnost správního orgánu zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, jemuž má být z moci úřední uložena povinnost (§ 50 odst. 3 správního řádu), se vztahuje i na zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení, je-li to nezbytné pro stanovení výše pokuty za jiný správní delikt. Na straně druhé ovšem nelze opominout ani důkazní břemeno účastníka řízení, které i v řízení o jiném správním deliktu nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení (§ 52 správního řádu).“ (…) „Bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost.“ (pozn.: zvýrazněno krajským soudem).
39. Na tomto místě je tedy zapotřebí zdůraznit, že žalobce ani v průběhu správního řízení, ani v žalobě uplatněnou námitku likvidačního charakteru udělené pokuty konkrétnější zdůvodnění a doložení tohoto tvrzení však absentovalo. Žalobce sice k výzvě krajského soudu předložil některé listiny, nicméně činil tak ve vztahu k obhajobě tvrzení stran nezbytnosti přiznat žalobě odkladný účinek ve smyslu § 73 s. ř. s., přičemž ze skutečnosti, že byl odkladný účinek žalobě přiznán z důvodu zmírnění dopadů spojených s okamžitou úhradou pokuty, nelze nikterak dovozovat závěry o její nepřiměřenosti, resp. likvidačním charakteru. Není přitom věcí soudu, aby za účastníka aktivně domýšlel možnou konkrétní argumentaci a vyhledával za něj důkazy na její podporu. Neuvedl-li tedy žalobce nic konkrétního, z čeho by bylo možné na oprávněnost tvrzené hrozby usuzovat, pak nelze dávat k tíži správních orgánů, že si tento úsudek o přiměřenosti učinili na základě vlastních zjištění.
40. V kontextu skutkových zjištění správních orgánů, žalobcem předložených důkazů ohledně jeho majetkových poměrů a s ohledem na výše rekapitulované judikaturní závěry krajský soud dospěl, že pokuta ve výši 900 000 Kč nepředstavuje pokutu uloženou v nepřiměřené výši, neboť uložená pokuta současně naplňuje smysl a účel správního trestání, tj. v daném případě odpovídá jak funkci preventivní, tak funkci represivní, v níž se odráží závažnost a škodlivost jednání žalobce, naplňujícího znaky skutkové podstaty přestupku dle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. O tom ostatně svědčí i skutečnost, že za uvedený přestupek bylo dle § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti možné uložit pokutu až do výše 10 000 000 Kč.
41. Stejně tak pokuta uložená ve vztahu k druhému přestupku ve výši 1 600 000 Kč je dle krajského soudu přiměřená, když se rovněž pohybuje spíše při spodní hranici, pod jednou pětinou zákonného rozmezí a pokuta tvoří pouhých 16 % maximální zákonné sazby sankce za spáchaný přestupek. V rámci napadeného rozhodnutí bylo správním orgánem prvního stupně dostatečně odůvodněna závažnost, způsob a okolnosti spáchání přestupku, včetně následku; hodnotil taktéž přitěžující a polehčující okolnosti. Jako výrazně přitěžující okolnost v této souvislosti logicky přibyla skutečnost, že žalobce již byl z daného přestupku umožnění výkonu nelegální práce uznán vinným, a to rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 1. 8.2019, jež bylo potvrzeno žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 18. 2. 2020. S ohledem na recidivu účastníka řízení tak uložená pokuta obsahuje vyšší složku represe, jak vysvětluje správní orgán prvního stupně na str. 25 napadeného rozhodnutí.
42. Krajský soud si je vědom skutečnosti, že povinnost uhradit stanovenou pokutu může mít dopady na další činnost žalobce, nicméně v daném případě nelze odhlédnout od skutečnosti, že právě samotná činnost žalobce a její provádění byla shledána správními orgány za rozpornou se zákonem, přičemž pro uvedení této činnosti do souladu vyžaduje celkovou změnu charakteru i převažující činnosti žalobce. Jinými slovy, nelze akceptovat či zohlednit námitku, že udělená pokuta má likvidační charakter pro další činnost žalobce, pokud tato činnost sama osobě spočívala v porušování či obcházení zákona o zaměstnanosti.
43. Ačkoliv tedy krajský soud nad rámec výše uvedeného vyjadřuje určitou míru lítosti nad možnými důsledky pokuty uložené žalobci, jehož činnost se ve své podstatě jeví být úctyhodná, pro samotné členy žalobce, je třeba současně konstatovat, že je to ovšem primárně žalobce, kdo tuto situaci svou činností, resp. nečinností zavinil. Otázkou, kterou nicméně není krajský soud v režimu správního soudnictví oprávněn jakkoliv hodnotit, tak zůstává, zda lze vzhledem k situaci, kdy se žalobce nejprve dopustil nelegálního zaměstnávání, a následně neučinil vše, co bylo v jeho možnostech, k minimalizaci rizika v podobě uděleného trestu za tento přestupek s dopady do majetkové sféry jednotlivých členů žalobce, považovat činnost statutárního orgánu žalobce za činnost vykonávanou s péčí řádného hospodáře.
VII. Závěr a náklady řízení
44. Krajský soud na základě výše uvedeného žalobu dle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, neboť není důvodná.
45. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl (žaloba byla jako nedůvodná zamítnuta), a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, pročež mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 15. října 2024
Zuzana Bystřická v.r.
předsedkyně senátu