Jestliže správní orgán prvního stupně v rozporu s § 88 odst. 1 správního řádu nepředloží odvolacímu správnímu orgánu úplný správní spis a odvolací správní orgán si chybějící části správního spisu nevyžádá a bez dalšího rozhodne o odvolání, jedná se o vadu řízení, která může mít za následek nezákonnost rozhodnutí odvolacího orgánu.
žalobkyně: R-PASS s. r. o., IČO: 05251150
sídlem Nové Sady 988/2, 602 00 Brno
zastoupená advokátem JUDr. Martinem Klimo
sídlem Sukova 49/4, 602 00 Brno
proti
žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí
sídlem Na Poříčním právu 376/1, 128 01 Praha 2
o žalobách proti rozhodnutím žalovaného ze dne 8. 1. 2025, č. j. MPSV-2024/226414-421/1, ze dne 26. 3. 2025, č. j. MPSV-2025/18855-421/1, a ze dne 27. 3. 2025, č. j. MPSV-2024/258612-421/1,
takto:
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. V této věci soud posuzoval, zda měl žalovaný při rozhodování o odvolání k dispozici úplný správní spis a zda se řádně vypořádal s důkazy, které žalobkyně ve správním řízení navrhla.
2. Žalobkyně je zaměstnavatelem na chráněném trhu práce, který zaměstnává osoby se zdravotním postižením. Žalobkyně požádala o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením (§ 78a odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2024) a dále o zvýšený příspěvek, který lze uplatnit v případě vzniku jiných než mzdových nákladů v souvislosti se zaměstnáváním osob se zdravotním postižením (§ 78a odst. 3 zákona o zaměstnanosti ve znění do 31. 12. 2024) za období 4. čtvrtletí roku 2023 („4/2023“), 2. čtvrtletí roku 2024 („2/2024“) a 3. čtvrtletí roku 2024 („3/2024“).
3. Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Brně („úřad práce“) postupně o žádostech vydal tři samostatná rozhodnutí:
4. Důvodem nepřiznání zvýšeného příspěvku dle výroků II. b) uvedených rozhodnutí bylo neprokázání poskytování pracovní asistence zaměstnancům se zdravotním postižením a dále skutečnost, že náklady na tuto asistenci byly uplatněny v neúměrně vysokých částkách (vymykajících se tržním cenám). Žalobkyně podala proti rozhodnutím úřadu práce v rozsahu výroku II. odvolání. Žalovaný odvolání zamítl a napadená rozhodnutí úřadu práce potvrdil:
II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobách
5. Žalobkyně podala proti všem rozhodnutím žalovaného žaloby obsahující obdobné námitky. Poukázala na závěr žalovaného, že žalobkyně neprokázala poskytnutí konkrétní pomoci konkrétní osobě se zdravotním postižením. Podle žalobkyně je důvodem pro tento závěr skutečnost, že žalovaný neměl k dispozici kompletní spisový materiál úřadu práce. Žalovaný tak nezohlednil přílohy, které žalobkyně přikládala k žádosti o příspěvek a ke svému vyjádření k podkladům rozhodnutí. Jednalo se především o jmenný seznam zaměstnanců, docházkové listy zaměstnanců a karty zaměstnanců (v případě období 4/2023 a 3/2024) a o docházkové listy zaměstnanců, karty zaměstnanců, pracovní smlouvy, dohody o rozvázání pracovního poměru a zrušení pracovního poměru ve zkušební době, posudky o invaliditě, rozhodnutí a potvrzení vystavená ČSSZ a prohlášení zaměstnanců se zdravotním postižením k čerpání příspěvků zaměstnavatelem. Žalovaný tak nepřihlédl ke všem skutečnostem, které v řízení vyšly najevo. S předloženými důkazy se nadto nijak nevypořádal a pouze paušálně konstatoval jejich irelevantnost. Z odůvodnění napadených rozhodnutí nevyplývá, jaké důkazy žalovaný prováděl, jak je hodnotil a proč z nich nevyplývá souvislost mezi vynaložením nákladů na pracovní asistenci a zaměstnáváním osob se zdravotním postižením.
6. Z těchto důvodů žalobkyně navrhla, aby soud napadená rozhodnutí žalovaného zrušil a věci mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření žalovaného
7. Žalovaný se ve vyjádřeních k žalobám zabýval převážně tím, zda žalobkyně splnila zákonné podmínky pro přiznání zvýšeného příspěvku dle § 78a odst. 3 zákona o zaměstnanosti. Ve vztahu k uplatněným žalobním bodům pouze stručně uvedl, že při vedení odvolacího řízení měl k dispozici veškeré potřebné podklady. Žalovaný závěrem navrhl, aby soud žaloby zamítl.
IV. Posouzení věci
8. Jelikož napadená rozhodnutí žalovaného spolu skutkově a právně souvisí, krajský soud žaloby v souladu s § 39 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), spojil ke společnému projednání.
9. Žaloby jsou důvodné.
10. Podle § 88 odst. 1 věta první a druhá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, neshledá-li správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, podmínky pro postup podle § 87, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání. Jestliže byl odvoláním napaden jen některý výrok rozhodnutí podle § 82 odst. 3 a lze-li příslušnou část spisu oddělit, předá správní orgán pouze tu část spisu, která se týká otázky, o níž bylo rozhodnuto v napadeném výroku rozhodnutí.
11. Citované ustanovení zakotvuje ve větě první povinnost správního orgánu prvního stupně předat odvolacímu správnímu orgánu správní spis. Tím je nepochybně míněn kompletní spis v podobě, v jaké jej shromáždil správní orgán. Citované ustanovení nedává správnímu orgánu žádnou možnost úvahy, zda odvolacímu správnímu orgánu předloží jen některé části spisu (výjimkou je pouze situace předvídaná v druhé větě). Je tomu tak proto, že odvolací správní orgán musí mít při přezkumu prvostupňového rozhodnutí k dispozici veškeré podklady rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Pokud by je k dispozici neměl, rozhodoval by o odvolání bez komplexní znalosti věci. Neúplnost správního spisu brání odhalení procesních a skutkových vad a odvolací řízení jako celek přestává být smysluplné. Jestliže tedy správní orgán prvního stupně v rozporu s § 88 odst. 1 správního řádu nepředloží odvolacímu správnímu orgánu úplný správní spis a odvolací správní orgán si chybějící části správního spisu nevyžádá a bez dalšího rozhodne o odvolání, jedná se o vadu řízení, která může mít za následek nezákonnost rozhodnutí odvolacího orgánu.
12. V nyní projednávané věci je z předložených správních spisů zřejmé, že úřad práce porušil § 88 odst. 1 správního řádu, neboť ve všech třech případech předložil žalovanému správní spis v neúplné podobě. To je zřejmé ze stanovisek úřadu práce k podaným odvoláním, jejichž součástí je seznam spisového materiálu. Nutno podotknout, že orientace ve správních spisech dle těchto seznamů je ztížena tím, že jednotlivé dokumenty nejsou označeny datem přijetí a odkazem na čísla listů správního spisu. Je uveden pouze jakýsi pracovní název dokumentu a počet listů. I z těchto údajů je ale zjevné, že dokumenty, na něž žalobkyně odkazuje v žalobách a které úřadu práce předložila v průběhu správních řízení, nebyly žalovanému v řízeních o odvolání předloženy. Tuto skutečnost potvrzují i podací nálepky žalovaného, na nichž je uveden počet příloh, který odpovídá počtu dokumentů uvedených v seznamech (tedy ani fakticky nebylo žalovanému poskytnuto více spisového materiálu, než je uvedeno v seznamech).
13. Pokud jde o řízení za období 2/2024 a 3/2024, pak poté, co žalobkyně v průběhu odvolacího řízení nahlédla do spisu a podala podnět k doplnění spisu, byl chybějící spisový materiál úřadem práce žalovanému předložen. Vada řízení tak byla v těchto případech odstraněna a žalovaný rozhodoval na základě úplného správního spisu. Ve vztahu k těmto obdobím je proto žalobní námitka nedůvodná. V případě řízení za období 4/2023 však k doplnění spisu nedošlo, žalovaný o odvolání rozhodl na základě nekompletního spisového materiálu, čímž zatížil řízení vadou. Tato vada měla v tomto případě vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, neboť žalovaný nemohl posoudit listinné důkazy předložené žalobkyní k prokázání důvodnosti jejího nároku na příspěvek. Je proto dán důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2025, č. j. MPSV-2024/226414-421/1, podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
14. Dále se soud zabýval druhou žalobní námitkou, že se správní orgány nevypořádaly s důkazy předloženými žalobkyní.
15. Podle § 68 odst. 3 věta první správního řádu se v odůvodnění rozhodnutí uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V souladu s § 93 odst. 1 správního řádu se toto ustanovení použije obdobně i pro rozhodnutí o odvolání.
16. Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být mimo jiné seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl, jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009-46). Správní orgán je povinen se v rozhodnutí vypořádat s důkazy předloženými účastníkem. Pokud tak neučiní, pak opomenuté důkazy téměř vždy zakládají nepřezkoumatelnost správního rozhodnutí. Soud přitom posuzuje rozhodnutí správních orgánů jako jeden celek: důkazy opomenuté správním orgánem prvního stupně může vypořádat žalovaný a napravit tím vzniklé pochybení.
17. Pokud žalobkyně namítala, že se správní orgány nevypořádaly s předloženými jmennými seznamy zaměstnanců, pak v tom zdejší soud pochybení nespatřuje. Jmenný seznam zaměstnanců je povinnou náležitostí žádosti o příspěvek [§ 78a odst. 5 písm. a) zákona o zaměstnanosti]. V projednávaných případech není sporu, že jej žalobkyně předložila, neboť jinak by její žádosti nemohlo být již z tohoto důvodu vyhověno. Správní orgány tuto skutečnost nesporovaly a nebyl proto ani důvod, aby se blíže tímto povinným podkladem ve svých rozhodnutích zabývaly.
18. Ve vztahu ke zbývajícím listinám předloženým žalobkyní je však situace jiná. Úřad práce ve svých rozhodnutích k těmto důkazním návrhům pouze uvedl, že nemají souvislost s prokázáním účelnosti, efektivity a hospodárnosti vynaložených nákladů na pracovní asistenci. Tato úvaha je zcela nepřezkoumatelná, neboť z ní není zřejmé, na základě jakých konkrétních důvodů k ní úřad práce dospěl. Bylo tedy na žalovaném, aby toto pochybení odstranil. Žalovaný v rozhodnutích týkajících se období 4/2023 a 3/2024 vypořádal navržený důkaz knihou docházky (docházkovými listy), nicméně se nijak nezabýval žalobkyní zmiňovanými kartami zaměstnanců. V rozhodnutí týkajícím se období 2/2024 se žalovaný zabýval knihou docházky a kartami zaměstnanců, avšak zbývající žalobkyní zmiňované důkazy nevypořádal. Důkazní návrhy přitom nelze považovat za zcela zjevně irelevantní, a proto je nutné se k nim alespoň stručně vyjádřit. Žalovaný nadto opakovaně ve svých rozhodnutích zdůrazňoval, že důkazní břemeno je na žalobkyni a že se jí nárok na příspěvek nepodařilo prokázat – takový závěr však nemůže obstát, pokud žalovaný část důkazních návrhů opomene. Všechna tři žalobou napadená rozhodnutí žalovaného jsou proto nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
19. Žalovaný tedy v dalším řízení zajistí, aby měl k dispozici pro rozhodnutí o podaných odvoláních úplné správní spisy úřadu práce a ve svých rozhodnutích se vypořádá se všemi důkazy, které žalobkyně v řízení navrhla. Jelikož v nyní projednávané věci byl dán důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 s. ř. s, rozhodl soud o žalobě v souladu s tímto ustanovením bez nařízení jednání. Důkazy předložené žalobkyní soud neprováděl. Jejich většina je součástí správního spisu, jímž se v soudním řízení správním zásadně nedokazuje. Vyhláška č. 499/2006 Sb. je právní předpis publikovaný ve Sbírce zákonů, jímž se dokazování neprovádí. V případě stížnosti ze dne 27. 2. 2025 a žádosti o přezkum z téhož dne a dále v případě vyrozumění o vyřízení stížnosti a sdělení žalovaného k rozkladu předložených soudu dne 23. 6. 2025 žalobkyně neuvedla, jakou právně významnou skutečnost by měly prokazovat. Jelikož skutkový stav rozhodný pro posouzení a rozhodnutí věci byl dostatečně patrný z předložených správních spisů, soud tyto listiny pro nadbytečnost k důkazu neprováděl.
V. Závěr a náklady řízení
20. Soud z výše uvedených důvodů žalobou napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení, v němž je vázán právním názorem soudu (§ 78 odst. 1, 4 a 5 s. ř. s.).
21. O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 věta první s. ř. s., podle níž nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobkyně byla plně úspěšná, a má proto právo na náhradu nákladů řízení. Náklady žalobkyně jsou tvořeny odměnou jejího zástupce za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), přičemž mimosmluvní odměna za jeden úkon právní služby činí při spojení tří věcí částku 9 380 Kč [§ 7, § 9 odst. 5, § 12 odst. 3 advokátního tarifu]. Dále žalobkyni náleží náhrada hotových výdajů jejího zástupce v paušální výši 450 Kč za každý úkon právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). K tomu soud připočetl náhradu za daň z přidané hodnoty, kterou je zástupce žalobkyně povinen odvést z odměny a náhrad ve výši 4 129 Kč (§ 57 odst. 2 s. ř. s.) a zaplacené soudní poplatky ve výši 9 000 Kč. Celkem tedy žalobkyni na náhradě nákladů řízení náleží částka ve výši 32 789 Kč. Soud žalovanému uložil zaplatit náhradu nákladů řízení k rukám zástupce žalobkyně v přiměřené lhůtě. Žalovaný ve věci úspěšný nebyl, a proto právo na náhradu nákladů řízení nemá.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.
Brno 17. prosince 2025
Mgr. Petr Šebek v. r.
předseda senátu