- V této věci se soud zabýval odnětím povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu, že žalobkyně jednala v rozporu s povolením ke zprostředkování, které dosud nebylo pravomocné. Rozhodnutí správních orgánů shledal nepřezkoumatelnými, protože jejich závěry byly neodůvodněné a vnitřně rozporné.
I. Řízení před správními orgány - Generální ředitelství Úřadu práce České republiky rozhodlo o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání žalobkyně podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti ve znění účinném do 30. 6. 2023. Žalobkyně jakožto agentura práce měla jinak porušit povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti. Konkrétně zastřeně zprostředkovat zaměstnání, tedy pronajímat pracovní sílu jiné právnické osobě, aniž by byly dodrženy podmínky pro zprostředkování zaměstnání podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Toho se žalobkyně dopustila tím, že zastřeně zprostředkovala zaměstnání celkem šesti fyzickým osobám společně se zaměstnanci společnosti LOXXESS Bor s. r. o. při expedici zásilek drogistického zboží DM v projektu KOM v areálu společnosti LOXXESS Bor, a to minimálně dne 15. 12. 2020. Tím žalobkyně porušila § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti (srov. rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj č. j. 21103/6.30/21-44 ze dne 22. 2. 2023).
- Na základě následného odvolání žalobkyně žalovaný zčásti změnil výrok rozhodnutí úřadu práce tak, že upřesnil důvod, kvůli kterému k odejmutí povolení došlo, ve zbytku zůstal výrok nezměněn. Žalobkyně měla jakožto agentura práce zprostředkovat zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Zaměstnání tak měla zprostředkovat zastřeně ve smyslu § 5 písm. g) zákona o zaměstnanosti.
II. Řízení před soudem - Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobou. Nesouhlasila s tím, že jakožto agentura práce zprostředkovala zaměstnání v rozporu s vydaným povolením. Správní orgány vyšly z rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj, jímž byla žalobkyně uznána vinnou přestupkem podle § 140 odst. 1 písm. g) zákona o zaměstnanosti, neboť zastřeně zprostředkovala zaměstnání. Toho se však žalobkyně měla dopustit pouze dne 15. 12. 2020, nikoliv po tomto datu. V době spáchání přestupku tak žalobkyně neměla vydané platné povolení ke zprostředkování zaměstnání, neboť to jí bylo vydáno dne 14. 12. 2020 na dobu 3 let (ode dne právní moci rozhodnutí). Rozhodnutí nabylo právní moci až dne 30. 12. 2020. Dne 15. 12. 2020 tak žalobkyně nemohla porušit vydané povolení, neboť povolení v tu dobu ještě nebylo pravomocné. Žalobkyně přitom rozpor s vydaným povolením vykládala v tom smyslu, že se jedná o rozpor s pravomocně vydaným povolením. Závěry správních orgánů o naplnění skutkové podstaty přestupku tak nebyly správné. Napadené rozhodnutí považovala rovněž za nepřezkoumatelné, neboť žalovaný řádně neodůvodnil, proč výrok rozhodnutí úřadu práce změnil. Závěrem žalobkyně namítla, že správní orgány ani neprovedly test proporcionality, tedy nepoměřovaly odejmutí povolení s intenzitou provinění, za které by k odejmutí mělo dojít.
- Žalovaný považoval žalobu za nedůvodnou. Žalobkyně porušila zákon o zaměstnanosti v oblasti zprostředkování zaměstnání ještě před tím, než se (pravomocně) stala agenturou práce. Povolení ke zprostředkování zaměstnání však bylo žalobkyni doručeno již dne 14. 12. 2020, hned v prvním bodě bylo poučení, že zprostředkování zaměstnání lze vykonávat pouze v souladu se zákonem o zaměstnanosti. Nicméně § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti nestanovuje, že povolení ke zprostředkování zaměstnání úřad práce rozhodnutím odejme pouze agentuře práce, ale naopak právnické nebo fyzické osobě, která zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením, dobrými mravy či jinak poruší povinnosti dle tohoto zákona. Žalovaný připustil, že může být spor o tom, zda jednání žalobkyně bylo možné podřadit pod jednání v rozporu s vydaným povolením. Měl však za to, že ano. Nicméně v každém případě bylo jednání žalobkyně možné podřadit pod zbývající dva důvody v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Na podporu svých tvrzení odkázal na žalobkyní zmiňovaný rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 77 Ad 2/2021-63 ze dne 26. 4. 2023. Žalovaný posuzoval závažnost protiprávního jednání žalobkyně, ale neměl prostor pro úvahu, zda povolení odejmout, či nikoliv.
III. Posouzení věci - Žaloba je důvodná. Žalovaný změnil důvod, pro který došlo k odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání žalobkyně, nicméně svůj postup již řádně neodůvodnil. Napadené rozhodnutí tak soud zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí.
- Z judikatury správních soudů nadto vyplývá, že pokud osoba jinak poruší povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti ve smyslu § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, musí správní orgán v řízení o odejmutí povolení ke zprostředkování zaměstnání posuzovat přiměřenost takového zásahu ve vztahu k závažnosti protiprávního jednání dotyčného. Naopak taková povinnost správní orgán netíží v případě, kdy k odejmutí povolení dojde kvůli zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením. Jelikož není zřejmé, proč žalovaný ke změně výroku přistoupil, není postaveno na jisto, zda měly správní orgány hodnotit závažnost porušení práva za strany žalobkyně, nebo zda je tato povinnost netížila.
- Ve výsledku tedy podle Generálního ředitelství Úřadu práce České republiky žalobkyně porušila zákon o zaměstnanosti tím, že zastřeně zprostředkovala práci bez povolení ke zprostředkování. Protože generální ředitelství toto porušení hodnotilo jako „jiné porušení“, mělo hodnotit jeho závažnost. To však v rozporu s právem neučinilo. Ministerstvo toto porušení nehodnotilo jako „jiné porušení“, ale jako zprostředkování v rozporu s povolením. Za toho stav ministerstvo nemuselo hodnotit závažnost přiměřenost svého rozhodnutí, ale mělo se zabývat tím, jak žalobkyně mohla jednat v rozporu s povolením, které podle generálního ředitelství neměla. Oba orgány pak prakticky nijak nezohlednily, že žalobkyni bylo povolení ke zprostředkování vydáno, ale nebylo ke dni kontroly ještě účinné.
Absence věcného důvodu pro změnu kvalifikace - Žalobkyně argumentovala tím, že v době, kdy přestupek spáchala, ještě neměla vydané pravomocné povolení ke zprostředkování zaměstnání. Nemohla se tedy přestupku dopustit, neboť nemohla postupovat v rozporu s povolením.
- Podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti generální ředitelství Úřadu práce rozhodnutím povolení ke zprostředkování zaměstnání odejme, jestliže právnická osoba nebo fyzická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy, nebo jinak poruší povinnosti vyplývající z tohoto zákona.
- Z výše uvedeného tedy vyplývají tři důvody, pro které lze povolení odejmout. Úřad práce dospěl k závěru, že žalobkyně jinak porušila povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti, konkrétně zastřeně zprostředkovala zaměstnání. S tímto závěrem se však žalovaný neztotožnil, když napadeným rozhodnutím výrok rozhodnutí úřadu práce změnil. Dospěl k závěru, že žalobkyně zprostředkovala zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání. Změnu ale odůvodnil toliko konstatováním, že „odvolací orgán je však nucen změnit výrok napadeného rozhodnutí tak, aby byl jednoznačně určitý a odpovídal důvodu, pro který bylo správní řízení zahájeno.“
- Správní řízení bylo zahájeno dne 22. 3. 2023, když bylo žalobkyni doručeno oznámení o zahájení řízení. V oznámení je skutečně jako důvod zahájení řízení – zprostředkování zaměstnání agenturou práce v rozporu s vydaným povolením. Jen tato skutečnost však pro změnu výroku v odvolacím řízení zdaleka nestačí. Alternativní skutkové podstaty v § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti jsou odlišně skutkově vymezeny a nejen proto je třeba při kvalifikaci jednání žalobkyně posuzovat odlišná hlediska. Bez posouzení hledisek odpovídajících uplatněné kvalifikaci podle té které konkrétní skutkové podstaty, není možné provést změnu kvalifikace; důvody takové změny totiž nejsou známy (i pro odvolací rozhodnutí platí § 68 odst. 3 správního řádu). Snaha o to, aby závěrečná kvalifikace odpovídala důvodu zahájení řízení je tedy vhodný, nikoliv dostačující důvod (význam změny kvalifikace při zachování jednoty skutku soud nyní neřeší).
- Žalovaný tedy měl uvést konkrétní důvody, které jej ke změně výroku vedou. Nemůže použít obecnou formulaci, která by byla v zásadě použitelná na jakýkoliv případ, který by byl zahájen na podkladě pochybností, že dotyčný postupoval v rozporu s vydaným povolením. Jinými slovy, žalovaný byl povinen řádně, přesvědčivě, a především konkrétně odůvodnit, proč žalobkyně postupovala v rozporu s vydaným povolení. Této povinnosti však žalovaný nedostál.
- Ve vyjádření k žalobě pak žalovaný argumentoval tím, že jednání žalobkyně bylo možné podřadit pod všechny tři důvody. Z toho lze dovodit, že provedenou změnu nepovažoval za stěžejní. S tím však nelze souhlasit právě proto, že každý z těchto důvodů má jiné skutkové předpoklady jejich uplatnění, a tedy i jiná rozhodná hlediska. Vedle toho je pak postoj žalovaného obtížně pochopitelný: pokud jednání žalobkyně podle žalovaného naplňovalo všechny důvody podle § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti, nebyl důvod ke změně rozhodnutí generálního ředitelství – nemohlo totiž být nesprávné či v rozporu s právními předpisy (srov. návětí § 90 odst. 1 správního řádu). Pokud by tedy platil názor žalovaného uplatňovaný v řízení před soudem, neměl žalovaný vůbec zasahovat do rozhodnutí generálního ředitelství úřadu práce.
Nejasnost skutkového důvodu odnětí povolení - Z hlediska hmotněprávní kvalifikace je však podstatné, že žalobkyně zastřeně zprostředkovala zaměstnání celkem šesti fyzickým osobám, tedy pronajala pracovní sílu jiné právnické nebo fyzické osobě, aniž by dodržela podmínky pro zprostředkování zaměstnání (srov. cit. rozhodnutí Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský kraj a Karlovarský kraj č. j. 21103/6.30/21-44).
- Ve zcela obecné rovině soud souhlasí s žalovaným, že by v takovém případě by přicházelo do úvahy naplnění všech tří skutkových podstat, což je rovněž posíleno tím, že jsou uvedeny pod stejným písmenem v § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Tomu odpovídá i rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 77 Ad 2/2021-63, na který odkazovali oba účastníci. Ten se týkal odnětí povolení ke zprostředkování zaměstnání z důvodu jiného porušení povinnosti vyplývající ze zákona o zaměstnanosti. Žalobkyně v tamní věci umožnila výkon nelegální práce. Krajský soud v odst. 39 uvedl, že umožnění výkonu nelegální práce by bylo možné podřadit i pod jednání, na které pamatuje první část zmíněného ustanovení, totiž že fyzická nebo právnická osoba zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání nebo s dobrými mravy.
- Jak soud ale avizoval výše, v některých případech musí správní orgán posoudit přiměřenost zásahu v podobě odnětí povolení ve vztahu k závažnosti protiprávního jednání. V některých případech tak činit nemusí. Proto je třeba skutkově i právně přesně vymezit, v čem porušení zákona konkrétně spočívalo, aby bylo zřejmá, jaká zákonná kritéria posouzení se uplatní.
- Pokud agentura práce zprostředkovává zaměstnání v rozporu s vydaným povolením ke zprostředkování zaměstnání, správní orgán musí v řízení o odnětí povolení vymezit, v čem tento rozpor s povolením spočívá, ale nemusí posoudit přiměřenost takového zásahu. Jde o konkrétní skutkovou podstatu s konkrétním a jasným následkem. Pro vyvažování zde není prostor a ani důvod.
- Pokud agentura práce jinak poruší povinnost podle zákona o zaměstnanosti, správní orgán musí v řízení o odnětí povolení vymezit, v čem toto jiné porušení spočívá, a musí posoudit přiměřenost takového zásahu. Jde totiž o sběrnou skutkovou podstatu, která má zahrnovat zákonodárcem nepředvídaná porušení zákona, která by – podle argumentu eiusdem generis – měla mít typově srovnatelnou závažnost jako předchozí, konkrétní skutkové podstaty (srov. rozsudek NSS č. j. 2 Ads 105/2023-34 ze dne 5. 12. 2023, č. 4559/2024 Sb. NSS, odst. 17 a násl.). Z tohoto náhledu pak vychází i další rozsudky Nejvyššího správního soudu, které se týkají odnětí povolení pro umožnění výkonu nelegální práce, přičemž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „umožnění výkonu nelegální práce“ nelze v relevantním období před. 1. 1. 2024 podřadit pod zprostředkování zaměstnání v rozporu s vydaným povolením. Je nutné je podřadit pod jiné porušení povinnosti podle zákona o zaměstnanosti. V tu chvíli je tedy namístě posuzovat přiměřenost zásahu v podobě odnětí povolení s intenzitou provinění (srov. rozsudky NSS č. j. 1 Ads 109/2024-55 ze dne 20. 11. 2024, č. j. 4 Ads 76/2024-57 ze dne 12. 12. 2024, č. j. 10 Ads 273/2024-34 ze dne 21. 3. 2025).
- V nynější věci žalobkyně dne 15. 12. 2020 zastřeně zprostředkovala zaměstnání, aniž by dodržela podmínky podle § 14 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Měla sice vydané povolení ke zprostředkování zaměstnání, to však nebylo pravomocné. Oblastní inspektorát proto výslovně uvedl, že tohoto přestupku se žalobkyně dopustila, protože neměla povolení ke zprostředkování zaměstnání, které jí bylo vydáno s účinností až od 30. 12. 2020.
- V takovém případě se tedy generálnímu ředitelství úřadu práce a ministerstvu nabízela dvojí kvalifikace, u které ale bylo třeba zhodnotit různá hlediska:
- Pokud by jednání žalobkyně bylo kvalifikováno jako zprostředkování zaměstnání v rozporu s povolením, správní orgán by nemusel posuzovat přiměřenost zásahu v podobě odnětí povolení ve vztahu k intenzitě provinění. Musel by se ale vypořádat s tím, jak žalobkyně mohla porušit povolení ke zprostředkování zaměstnání za situace, kdy nebylo pravomocné ani závazné. Pokud by správní orgán přesto dospěl k závěru, že to skutečně existuje rozpor jednání žalobkyně s dosud nezávazným povolením, musel by se zabývat tím, v čem ten rozpor konkrétně spočívá, tj. které podmínky dosud nezávazného povolení žalobkyně nedodržela. To žalovaný v souzené věci vůbec neřešil, žádnou z těchto otázek si nepoložil a nezodpověděl je.
- Pokud by jednání žalobkyně bylo kvalifikováno jako jiné porušení povinnosti, musel by správní orgán posuzovat přiměřenost zásahu v podobě odnětí povolení ve vztahu k intenzitě provinění. To v souzeném případě žádný správní orgán neučinil. Pokud by to učinil, musel by se vypořádat s tím, že žalobkyně dne 15. 12. zprostředkovala zaměstnání sice bez pravomocného povolení, ale zároveň za situace, kdy jí povolení ke zprostředkování zaměstnání již bylo předchozího dne vydáno. Právě to jsou okolnosti, které mají významný, byť ne třeba rozhodující vliv na posouzení intenzity provinění (a ohrožení trhu práce).
- Lze shrnout, že prvostupňový orgán nehodnotil přiměřenost, kterou vzhledem k užité kvalifikaci měl hodnotit. Žalovaný pak sice tuto kvalifikaci změnil (tím odstranil pochybení prvostupňového orgánu), ale zároveň neuvedl věcné důvody této změny a nehodnotil právní otázku rozporu s povolením, což bylo nezbytné pro kvalifikaci užitou v odvolacím řízení. Významný nedostatek prvoinstančního posouzení byl tedy nahrazen jiným, ale také významným nedostatkem druhoinstančního posouzení. Za toho stavu je výsledek stále stejný: v řízení před správními orgány nebyly hodnoceny všechny otázky, které byly nezbytné pro rozhodnutí o odnětí povolení ke zprostředkování podle § 63 odst. 2 zákona o zaměstnanosti.
Ke zbylým námitkám žalobkyně - Žalobkyně byla toho názoru, že její jednání nemohlo být kvalifikované ani jako jiné porušení povinnosti podle zákona o zaměstnanosti, neboť § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti dopadá na agentury práce, a tou žalobkyně v době spáchání přestupku nebyla. S tím se soud neztotožnil. Z hlediska osobní působnosti toto ustanovení na případ žalobkyně dopadá.
- Rozhodná skutková podstata § 63 odst. 2 písm. c) zákona o zaměstnanosti co do své doslovné formulace jasně míří na (všechny) právnické či fyzické osoby, nikoliv jen agentury práce. Záměrem zákonodárce sice bylo působit na agentury práce, ale také na všechny jiné organizované útvary a formy lidské činnosti, které se mohou nelegálně podílet na zprostředkování zaměstnání. Není důvod pro teleologickou redukci jen pro, že v důvodové zprávě jsou zmiňovány „agentury práce“. Takovým zužujícím výkladem by nebyl naplněn smysl zákonné úpravy, ale naopak by její účinky byly omezeny v rozporu s jejím smyslem.
- Důraz žalobkyně na dílčí procesní otázky, kterými se žalovaný údajně nezabýval (dokazování přičitatelnost), nejsou pro posouzení věci aktuálně významné. Jen na okraj tedy lze uvést, že odejmutí povolení ke zprostředkování není trestem, ale opatřením směřujícím k ochraně trhu práce před subjekt, které nejsou schopny dodržet zákonná pravidla. Potud je tedy bez významu, zda příčina jednání žalobkyně byl objektivní či subjektivní povahy.
- Obecně lze žalobkyni přisvědčit, že správní orgány jsou podle § 57 odst. 3 správního řádu vázány (pouze) rozhodnutím o předběžné otázce. Správní orgán se tedy nemůže bez dalšího spolehnout na skutková zjištění učiněná jiným orgánem ke stejnému skutkovému ději, pokud hodnotí právně odlišný skutek. To ovšem neznamená, že správní orgán musí provádět další a další dokazování za situace, kdy byl relevantní skutkový stav zjištěn v nezbytném rozsahu a bez důvodných pochybností. Žalobkyně však žádné konkrétní námitky v tomto směru nevznesla: její tvrzení zůstala v obecné rovině.
IV. Závěr - Napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů: žalovaný konstatoval rozpor jednání žalobkyně s rozhodnutím o povolení ke zprostředkování zaměstnání, ale neřešil, s jakým konkrétním rozhodnutím měla žalobkyně jednat v rozporu a proč. Nedostatkem důvodů trpí i rozhodnutí generálního ředitelství úřadu práce, které neřešilo otázku přiměřenosti svého rozhodnutí, ač vzhledem k užité kvalifikaci mělo.
- Soud proto obě tato rozhodnutí zrušil pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1, 3, 4, 5 s. ř. s.). V něm si správní orgány vyjasní, jak hodlají jednání žalobkyně kvalifikovat a v návaznosti na to se budou zabývat otázkami, jejich absenci soud výše vytkl (buďto přiměřenost odnětí povolení, nebo rozpor jednání žalobkyně s dosud nepravomocným povolením ke zprostředkování).
- Soud ke zrušení obou rozhodnutí přistoupil bez konání ústního jednání podle výslovné zákonné výjimky § 76 odst. 1 s. ř. s., neboť pro posouzení rozhodných otázek nemohlo nic přinést.
Náklady řízení - Žalobkyně měla ve věci plný procesní úspěch. Náleží jí proto náhrada nákladů řízení ze strany neúspěšného žalovaného (§ 60 odst. 1 věta první s. ř. s.). Ta se skládá ze zaplacených soudních poplatků ve výši 4 000 Kč (za žalobu, za rozhodnutí o návrhu na přiznání odkladného účinku), odměny advokáta za dva úkony právní služby po 3 100 Kč podle § 11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního tarifu (převzetí a příprava zastoupení, žaloba) a jeden úkon právní služby po 1 550 Kč podle § 11 odst. 2 písm. a) ve spoj. s § 11 odst. 3 advokátního tarifu (návrh na přiznání odkladného účinku žalobě). Za každý jeden úkon právní služby náleží advokátovi paušální náhrada výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), celkově tedy 900 Kč. Částka náhrady se zvyšuje o 1 817 Kč odpovídají dani z přidané hodnoty (vypočtené z odměny za zastupování a náhrady výdajů). Náhrada nákladů řízení tedy dosahuje celkové výše 14 467 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen uhradit k rukám zástupce žalobkyně JUDr. Tomáše Capouška do jednoho měsíce ode dne právní moci tohoto rozsudku.
|